上海市城乡建设和管理委员会

关于印发《上海市工程质量治理两年行动实施意见》 的通知

沪建管〔2014〕827 号

各有关单位：

　　为贯彻落实全国工程质量治理两年行动电视电话会议精神，按照《工程质量治理两年行动方案》（建市〔2014〕130 号）要求，我委制定了《上海市工程质量治理两年行动实施意见》，现印发你们，请遵照执行。在执行过程中遇到的问题，请及时反馈我委。

　　特此通知。

二〇一四年九月二十九日

上海市工程质量治理两年行动实施意见

为贯彻落实全国工程质量治理两年行动电视电话会议精 神和治理行动的统一部署，进一步规范本市建筑市场秩序，保障工程质量，促进建筑业持续健康发展，现就本市开展工程质 量治理两年行动提出如下实施意见。

一、总体要求

按照《工程质量治理两年行动方案》要求，充分认清本市建筑工程中反映的突出问题，充分认识开展治理行动的重要性 和紧迫性，充分结合本市前几年开展的整治工作以及正在开展 的质量安全巡查、诚信体系和信息平台建设工作，立足质量安 全和质量发展两个基本面，坚持“依法治理、企业责任、标准 引领、以质取胜”原则，加强组织领导，全面落实责任；着力体系治理，提升治理能力；综合法规资源，强化监管统筹；创新工作机制，形成共治格局。

通过治理，联合管理，联动执法，充分发挥质量工作的基 础支撑和推动促进作用，不断激发企业和社会的主观能动性，着力构建质量服务的新体制和新机制，努力实现治理体系和治理能力的现代化，全面提升全市工程质量水平。

二、主要任务和措施

（一）全面落实五方主体项目负责人质量终身责任

1、明确质量终身责任人和相关责任。建设、勘察、设计、施工、监理单位是参与工程项目的五方主体。在工程项目开工前，五方主体法定代表人必须签署授权书，明确本单位责任人。市、区（县）建设主管部门要严格按照《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》（以下简称《暂行 办法》）规定，强化对个人质量责任的落实。工程项目在设计 使用年限内出现质量事故或严重质量问题，首先要追究这五个主要责任人的责任，而且是终身责任。同时，严格主要责任人的变更管理，在勘察、设计、施工、监理中标通知书上明确中标单位主要责任人。

2、建立三项制度。建立书面承诺制度。在工程开工前， 五个主要责任人必须签署承诺书，对工程建设中应该履行的职 责和承担的责任作出承诺。建立永久性铭牌制度。在工程竣工 后，按照《关于本市新建住宅工程设置永久性责任铭牌的通知》 要求，将设置永久性责任铭牌作为建设单位组织竣工验收的条件之一，并将铭牌在建筑物明显位置设置，接受社会监督。建 立信息档案制度。建立以五个主要责任人基本信息、责任承诺书、法定代表人授权书为主要内容的信息档案，工程竣工验收合格后，移交本市城建档案机构，统一管理和保存。以利于工 程出现质量问题后，能够及时、准确地找到具体责任人，追究 其相关责任。

对于已经开工、正在建设的工程项目，市、区（县）质量监督机构按管理权限，尽快督促五方主体的法人补签项目负责 人授权书、项目负责人补签质量终身责任承诺书，没有补签的， 不予办理工程竣工验收备案手续；对于新开工的工程项目，一律严格按照《暂行办法》的规定执行，没有授权书、承诺书的，工程开工前，不予办理工程质量监督手续，不予颁发施工许可。工程竣工后，不予办理工程竣工验收备案手续。

3、突出施工项目经理和建设单位项目负责人的责任。严格执行《建筑施工项目经理质量安全责任十项规定（试行）》 规定，项目经理必须对施工质量负全责，必须在岗履职，不得违反规定同时在两个及两个以上的工程项目担任项目经理等。 项目经理是工程质量管控的核心和关键。施工企业要选好配好 项目经理，并监督考核他们履行好职责。2015 年起，我委实施项目经理“千人培训”计划，强化项目经理职业道德和能力素质，全面落实他们的法定义务和责任。建设单位项目负责人作为业主代表，对保证工程质量也负有重要责任，不得违法发包、肢解发包，不得降低工程质量标准，造成工程质量事故或 重大质量问题的，要严格进行追究。

4、加大责任追究力度。市、区（县）建设主管部门要始 终坚持将“五个最严”（最严的准入、最严的执法、最严的监 管、最严的处罚、最严的问责）落到实处，形成持续有力的高 压态势，确保五个主要责任人在岗履职。要通过正在组织的本市建设工程质量安全巡查，加强对其动态监管。凡发生工程质量事故或重大质量问题的，都要依法追究五个主要责任人的责任，包括经济责任、诚信责任、执业责任和刑事责任。诚信责任，就是将其不良行为向社会曝光，记入诚信档案，列入黑名单；执业责任，就是给予暂停执业、吊销执业资格、终身不予 注册等处罚；触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。此外，项目负责人有行政职务的，还要承担相应行政责任。以上五个主要责任人，不管责任人是否离开原单位，还是已经退休， 都要依法追究其质量责任。在追究这五个主要责任人责任的同 时，并不免除其他执业人员、企业法人等相关人员依法应当承担的质量安全责任。

（二）严厉打击转包挂靠等违法行为

1、准确认定违法行为。认真学习、准确理解《建筑工程 施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》以 及新修订的《上海市建筑市场管理条例》。根据需要，有针对 性地细化建筑施工转包、挂靠、违法发包、违法分包等4种违 法行为的认定规则和对应的处罚标准，做到全市标准统一。 2014年11月起，市、区（县）建设主管部门组织开展对建筑 业管理机构和建筑施工企业的宣贯和培训工作。

2、认真实施检查。根据住建部要求，今年10月底前，建 设单位、施工企业要对照管理办法，查找、纠正自身存在的问 题，完成自查自纠，并按项目管理权限向项目受监的建设管理部门报告自查自纠情况。2014年11月到2016年6月，区（县）建设主管部门每4 个月组织一次对在建房屋和市政工程的全 面排查，全面排查要重点关注保障房项目、旧城改造项目、轨 道交通等重大基础设施工程。2015年起，我委牵头每6个月组织一次承发包行为的重点巡查，重点巡查主要针对以下情况：一是群众有投诉举报的，要列为检查重点；二是排查中发 现有问题的企业，要对其承建的本市其他项目进行检查；三是 对排查中发现存在问题的项目，要跟踪检查，督促企业整改到 位，并防止新的问题出现。同时，我委每半年对本市的工程项 目进行一次重点抽查和治理行动工作的督查，并加强对区（县）建设主管部门的指导和监督。

3、严惩重罚违法行为。强化参建各方遵守建设程序和承 发包行为的法律责任，重点整治无证施工、未审图施工、转包、挂靠、违法发包、违法分包等违法行为。凡有以上违法行为的 单位和个人，分别给予罚款、停业整顿、限制招投标、暂停或 停止执业、重新核定资质等级、吊销资质证书等严厉处罚，使 其不敢违法。对企业自查自纠阶段发现的问题，并在今年10 月底前整改到位的，不予追究责任。对市、区（县）建设主管 部门在全面排查和重点巡查中发现问题的，且限期内不予整改 或整改不到位的，要加大处罚力度；对电视电话会议后新开工 项目出现违法违规行为的，严格按照有关规定从重处罚。

4、建立社会监督机制。一是畅通投诉举报渠道。我委在“12319”城建热线设立举报电话，并在委门户网站上开设投诉信箱，区（县）建设主管部门也应设立相应举报电话和投诉 信箱，接受公众投诉举报。二是曝光违法行为。对被查处单位 和个人的违法行为，一律在本市建筑市场监管与诚信信息平台进行曝光和公示，发挥媒体和舆论的监督作用，震慑违法行为。三是纳入诚信体系。将处罚情况记入诚信档案，在施工招投标 环节，对不良记录进行信用打分，提高企业和从业人员守法意识。四是发挥行业企业作用。充分发挥行业协会的引领作用， 倡导企业加强自律，特别是大型施工企业在治理行动中，要严格自律、模范带头，自觉抵制转包挂靠等违法行为，维护市场秩序，传递正能量。

（三）健全工程质量监督、监理机制

1、不断创新监督检查方式。市、区（县）建设主管部门 要改变事先发通知、打招呼的做法，重点采取随机检查、飞行检查等方式，真正发现问题，真正达到检查目的，及时消除隐 患。对于违法违规行为和质量问题多发的企业和个人，加大检 查力度和频次。加强对施工现场项目管理机构的监管，制定施工单位项目管理机构专业人员配置标准并监督落实。严格落实工程质量检测制度，实施全过程质量追溯，加大对检测过程和检测行为的监管，严厉打击弄虚作假行为。通过“抽检分离，盲样检测”的方式，对进入现场的建材产品实施监督抽检，促 进建材质量整体合格率的提升。同时，加强对勘察、设计质量监管检查，实施差别化管理，对勘察设计质量差的单位要列入重点监管对象。

2、加强监管队伍建设。市、区（县）建设主管部门要高 度重视质量监管队伍建设，积极想办法对实施工程质量监管所 必须的仪器、设备、经费等予以保障。2015  年起，我委组织 全市监管人员业务培训，提高监督执法水平。针对当前执法力 量比较分散、总量不足的问题，市、区（县）之间要加强统筹， 形成工作合力，并在全市每6个月组织的一次重点巡查时，把 市场准入、施工许可、招标投标、质量监管、稽查执法、劳务 人员实名制管理等各环节的监管力量整合起来，组建统一的检查组，既查现场质量，也查市场违法行为，并将不良信息与企 业和人员的资质资格管理挂钩，形成“两场联动”的有效机制。

3、突出工程实体质量常见问题治理。市、区（县）建设 主管部门要采取切实有效措施，强化工程勘察、设计、审图质 量的监管，把好质量源头关；要从住宅工程质量常见问题治理入手，充分利用“上海市建设工程质量通病治理论文”成果发 布，狠抓屋面、外墙面、卫生间渗漏，门窗密闭不严等质量突 出问题。积极推进质量管理标准化活动，继续做好建筑工程现场质量管理标准化试点工作，在梳理总结试点工作的基础上，对已发布的现场质量管理标准化操作手册，要加快在全市推广实施。修订原有分户验收相关标准，严格执行独立第三方抽查 复核，做好分户验收监管工作，提高住宅工程分户验收质量，切实减少房屋交付之后的质量投诉。全面开展“住宅质量公约”活动，以行业自律形式向社会发出承诺，为用户提供符合国家 标准的合格住宅。每年组织一次“年度住宅建设质量指数”发布，提升用户满意率和社会满意度。

4、进一步发挥监理作用。本市监理企业要着力健全质量 管理体系，切实履行监理职责，全面提高工程监理水平。市、 区（县）建设主管部门要培育一批有实力的骨干监理企业，扶持他们做优做强。进一步探索监理市场开放，吸引国外优秀咨询企业进入本市市场，并通过合资合作带动本市监理水平提 升。结合本市实际，研究出台相关扶持激励政策，真正把监理作用发挥出来。

5、强化勘察设计质量监管。组织各类、各专业的勘察、 设计质量专项检查，加大监管力度，定期通报批评，曝光处理、 处罚一批违法违规企业和相关责任人员，落实质量责任，不断 提高勘察、设计和审图质量。按照《关于进一步加强本市建设 工程勘察设计单位施工现场服务工作的通知》要求，组织实施 对勘察设计单位施工现场服务工作质量的动态监管，强化对勘察设计单位地基验槽、设计交底和质量问题处置等现场服务质 量的监督检查。

（四）大力推动建筑产业现代化

1、明确目标要求。按照《关于本市进一步推进装配式建 筑发展的若干意见》、《上海市绿色建筑发展三年行动计划》要求，今年，各区（县）政府在供地面积总量中须落实建筑面积不少于25%的装配式建筑，2015年度不少于50%。2016年 起，外环线以内符合条件的新建民用建筑原则上全部采用装配式建筑。

2、加强政策引导。围绕目标要求，制定鼓励政策，强化工作导向。一是规划奖励政策，对自愿建设装配式建筑的住宅 项目，给予预制外墙或叠合外墙预制部分不计入建筑面积的鼓 励政策。二是墙材专项基金减免政策，装配式建筑的混凝土墙 体部分，不计入新型墙体材料专项基金征收计算范围；对采用 装配式工艺的保障性住房，免收新型墙体材料专项基金。三是 落实本市建筑节能扶持政策，对符合要求的装配式住宅项目， 给予补贴。同时，利用好本市推进产业现代化的体制、机制优势，加快培育一批工程设计、构件生产、施工安装一体化的龙 头企业，形成产业联盟。

3、实施技术推动。夯实建筑产业现代化技术支撑工作， 积极推广本市发布的《装配整体式混凝土公共建筑设计规程》、《装配式住宅外墙保温系统应用技术规程》、《装配整体式混凝土保障性住宅标准套型图集》等相关标准和图集。加快相关 技术标准编制和发布实施，组织编制《装配式住宅性能评定技术标准》、《装配整体式混凝土住宅体系设计规程》、《装配整体式住宅混凝土构件制作、施工及质量验收规程》、《装配整体式叠合板混凝土结构技术规程》、《装配式部品、构件图集》等。

4、强化监管保障。一是完善项目落地。通过进一步明确 “两个强制比率”，对各区（县）2014  年装配式建筑实施计 划和建筑面积落实比例情况开展监督检查，对地块实际供地情况加强跟踪。二是推动目标责任落实。强化区（县）政府职责，建立市统筹计划、区（县）落实执行和市对区（县）检查考核的机制，从计划制定、土地供应、规划管理、建设监管、住宅 预售和交付使用许可等各个环节，加强部门之间协同联动，确保目标责任落实。三是推进监管体系建立。围绕安全和质量， 加快建立“从工厂到现场、从部件到工程产品”全过程监管制 度，加强对构配件生产企业等市场准入管理，强化对安全质量 影响较大的构件、部品的生产和使用管理，探索建立预制构件、 部品目录的管理制度。四是编制监督要点，指导监督人员提高执法水平。

（五）加快推进建筑市场诚信体系数据库建设和数字化审图工作

1、完成建筑市场信息平台建设。年底前，全面完成本市工程建设企业、注册人员、工程项目、诚信信息等基础数据库 建设，采取有效措施保证基础数据库数据信息及时更新。同时，优化完善现有管理流程，提升市场监管效能。

2、加快建立电子化资质审批工作。结合住建部试点要求，2015年起，全面实施勘察、设计、施工、监理造价（咨询）、招标代理、检测等各类企业资质的电子化资质审批工作，加快完善企业资质审批流程，实现与社保、工商、公安等相关部门 的审批信息互通共享，提高行政审批效率。

3、进一步完善诚信体系建设。按照《上海市建筑市场信 用信息管理暂行办法》要求，年内组织开展对本市建设工程从业人员信息采集，以及2014年企业诚信手册自检工作。2015 年，完善各类建设工程企业和专业人员的诚信手册，建立一套 较为完整的企业诚信评价办法，将查处的各类违法违规行为和 行政处理行为，纳入参建各方诚信平台。2016 年，逐步将建筑市场的诚信信息与招投标管理、资质管理、日常巡查等挂钩。同时，在监理招投标中，试点第三方信用评价制度，扩大施工招投标中信用评价应用的深度和广度，探索多种信用信息的评 价方式和应用方式。

4、加快数字化审图的全面推广工作。树立制度加标杆的 监管理念，以技术创新推动管理创新，运用数字化审图手段， 实现过程留底，监管有据，行为规范，责任落实。

（六）切实提高从业人员素质

1、进一步落实施工企业主体责任。大力推进施工企业技术管理人员、特种作业人员、安管人员的持证上岗。按照《关于进一步加强和完善建筑劳务管理工作的指导意见》要求，指导督促施工企业建立劳务人员分类培训制度，加快培育自有技术工人队伍建设，实行全员培训、持证上岗。2015年6月前，拟联合市社保部门，出台相关实施意见，对施工企业分类培训 和考核发证进行明确。

2、完善建筑工人培训体系。2015年年底前，探索建立建 筑工人培训信息公开机制，健全职业技能鉴定制度。督促施工 企业做好工人技能分级管理，加强培训记录和持证上岗的现场 核查。对不承担培训主体责任的企业，制定处罚标准并依法处罚。加强与市社保部门、岗位考核机构的沟通协调，积极争取 政府财政经费补贴，减免企业负担，大力培训建筑工人，不断 提高产业工人素质。

3、推行劳务人员实名制管理。按照《关于在本市建筑工 程施工现场推行作业人员实名制管理的通知》要求，今年内做 好普及，完成劳务人员实名制登记工作。2015年起，不断完善 实名制管理的内容和政策机制。加大对施工现场的检查，对施 工企业未按要求实施实名制管理的，由市、区（县）建设主管 部门责令其限期整改；拒不整改的，记入企业信用档案，并取 消施工企业和项目经理参加本市相关评优评奖资格。同时，在 实名制信息采集的基础上，通过现场抽查、数据库比对等，进一步完善劳务人员实名制管理，推进劳务人员信息化管理和组 织化管理。2016年，进一步拓展劳务人员实名信息在劳务管理 中的广泛应用。

三、加强组织领导

（一）落实各级责任

市、区（县）建设主管部门和有关单位要高度重视专项治 理行动，统一思想，认真部署，切实履行起领导责任、监管责 任和主体责任。各级要加强组织领导，加强力量统筹，加强督 促检查，着力构建政府监管、社会监督、企业主体的三位一体工作机制，形成质量共治格局。

我委成立上海市工程质量治理两年行动工作领导小组，全 面负责全市治理工作的指导协调和督促推进，领导小组组长由 汤志平主任担任，副组长由裴晓副主任担任，成员由委质量安全监管处、建筑市场监管处、建筑节能和建材监管处、稽查办、 市安质监总站、市市场管理总站、市受理服务中心、市审查中 心等负责同志参加，具体工作协调设在委质量安全监管处。

各区（县）建交委和有关单位应尽快成立由主要领导担任 组长的治理工作领导小组，并针对自身实际，制定切实可行的 实施方案，明确治理行动的重点、步骤和要求，加强治理工作的推进实施。

（二）有序推进实施

一是动员准备阶段（2014年9月～10月）。动员部署相关工作，制定实施方案，做好实施准备。企业按要求完成自查自纠。

二是组织实施阶段（2014年11月～2016年6月）。严格 按照《工程质量治理两年行动方案》、《关于落实工程质量治理两年行动有关工作的通知》、《关于开展严厉打击建筑施工转包违法分包行为工作的通知》要求，组织开展本市的全面排 查和重点巡查，并积极配合好住建部每半年组织的一次督查。 对检查发现的问题及处理意见，区（县）建设主管部门每月要填写《建筑工程施工转包违法分包等违法行为查处基本情况 表》，及时上报我委。每月10日前，我委将上月度查处工作情况、违法行为查处基本情况表和月度汇总表上报住建部。

三是总结分析阶段（2016年7月～8月）。市、区（县） 建设主管部门对两年治理行动工作进行总结分析，研究提出建 立健全机制的意见和建议，形成总结报告，并逐级上报。

市、区（县）建设主管部门要充分考虑两年治理工作的时限性，及时研究解决治理中遇到的新情况新问题，不断总结经验、调整完善措施，有序推进实施，确保给企业和社会以明确、 稳定的预期。

（三）加强宣传引导

加大对部、市新出台文件法规的宣传解读力度，及时回应社会关切，解疑释惑、凝聚共识，营造良好的治理氛围。

相关行业协会，也要积极参与到治理行动中去，及时发布落实工程质量治理行动的倡议书，依法制定自律规定，充分发 挥其在规范行业秩序、建立从业人员准则、促进企业诚信经营等方面的行业自律作用，维护行业发展利益。